第一節︰朝堂之爭
公元前207年，冬。
咸陽宮的朝堂上，一場激烈的爭論正在進行。
爭論的焦點，是帝國的制度——分封，還是郡縣？
主張分封的，以淳于越為首。淳于越是齊國的博士，博古通今，口才極好。他站在朝堂上，慷慨陳詞︰“陛下，殷周之王，綿延千載，皆因分封子弟、功臣以為藩輔。今陛下並天下，而子弟為匹夫，若有田常、六卿之臣，無輔弼，何以相救哉？”
他引經據典，說得頭頭是道。不少大臣頻頻點頭。
主張郡縣的，以李斯為首。李斯站出來，冷笑道︰“淳于博士，你錯了。周文王、周武王分封子弟，開始是好的。可幾百年後，諸侯互相攻伐，周天子管不了。陛下統一天下，靠的是郡縣制。郡縣制下，地方官由朝廷任免，做得好升，做不好降，做壞了殺。誰敢反？”
淳于越不甘示弱︰“李斯，你太天真了。郡縣制雖好，可沒有藩屏。萬一中央有變，誰來護駕？”
兩人你來我往，爭得面紅耳赤。
嬴政坐在王座上，一直沒有說話。他的臉色平靜，看不出喜怒。嬴瑤坐在他旁邊，安安靜靜地听著。她知道，這不是一場普通的爭論。這是在決定大秦的未來。
散了朝，嬴政把嬴瑤叫到書房。
“瑤兒，你說，分封好，還是郡縣好？”
嬴瑤想了想，說︰“父皇，瑤兒覺得，郡縣好。分封雖能藩屏中央，可日久必生離心。周朝就是例子。郡縣雖無藩屏，可地方官由朝廷任免，做不好就換，做壞了就殺。誰敢反？而且，郡縣之下，政令統一，法令通行。分封之下，各搞一套，天下還是一盤散沙。”
嬴政點了點頭。他其實早就想好了，問女兒，只是想听听她的想法。
“瑤兒，你說得對。朕要廢分封，行郡縣。”
第二節︰李斯擬詔
嬴政把李斯叫到書房，關上門，談了一整夜。
“李斯，”嬴政說，“朕決定，廢分封，行郡縣。你擬一份詔書，明天朝堂上宣讀。”
李斯跪下︰“陛下英明！臣這就擬。”
李斯花了整整一夜，擬好了詔書。詔書寫道——
“天下共苦戰斗不休，以有侯王。賴宗廟，天下初定，又復立國，是樹兵也，而求其寧息，豈不難哉！廷尉議是。分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監。”
嬴政看了詔書，改了幾個字，然後說︰“三十六郡不夠。朕的江山，不止三十六郡。改——分天下以為四十二郡。”
李斯愣住了︰“陛下，四十二郡？”
嬴政說︰“對。四十二郡。北至九原，南至日南，東至臨淄，西至隴西。朕的江山，比周朝大十倍。四十二郡，不算多。”
第二天朝堂上，李斯宣讀了詔書。群臣鴉雀無聲。淳于越臉色鐵青，想反駁，可看到嬴政的眼神，把話咽了回去。
嬴政環顧群臣，緩緩說道︰“諸位，朕知道，你們有人不同意。可朕決定了。從今天起，天下不再有諸侯，只有郡縣。朕的江山，不分封，不裂土。天下，是天下人的天下。”
群臣跪下，齊聲高呼︰“陛下英明！萬歲！萬歲！萬萬歲！”
嬴瑤跪在人群中，抬起頭，看著父親。他的臉上沒有笑容，可他的眼楮很亮。她知道，他做了一件大事。一件比統一天下還大的事。
第三節︰四十二郡
詔書下達後，嬴政開始劃分郡縣。
他把天下分為四十二個郡。每郡設郡守（行政長官）、郡尉（軍事長官）、郡監（監察長官）。郡下設縣，縣下設鄉，鄉下設亭，亭下設里。
四十二郡的名字，每一個都是嬴政親自定的——
關中地區︰內史、隴西、北地、上郡。
中原地區︰三川、河東、南陽、南郡、九江、泗水、巨鹿、齊郡、瑯琊、會稽。
北方邊疆︰九原、雲中、雁門、代郡、上谷、漁陽、右北平、遼西、遼東。
南方新拓︰漢中、巴郡、蜀郡、黔中、長沙、南海、桂林、象郡、閩中。
西部地區︰安定、天水、武都、隴西、金城、張掖、酒泉、敦煌。
四十二郡，像四十二塊拼圖，拼出了大秦的版圖。嬴政看著地圖，心里很滿意。這塊版圖，比周朝大十倍，比六國加起來還大。
嬴瑤跟著父親看地圖，指著南海郡問︰“父皇，這里靠海，叫什麼？”
嬴政說︰“南海。南邊的大海。”
嬴瑤又問︰“桂林郡呢？那里有桂林嗎？”
嬴政笑了︰“有。桂林山水甲天下。朕沒去過，可听人說過。”
嬴瑤說︰“父皇，瑤兒想去看看。”
嬴政摸了摸她的頭︰“好。等天下安定了，朕帶你去。”
第四節︰郡守之選
郡分好了，可誰來當郡守，是個大問題。
嬴政下令︰郡守由朝廷直接任命，不世襲，不封土。做得好，升；做不好，降；做壞了，殺。郡守每三年考核一次，考核不合格的，撤職查辦。
消息傳開，天下震動。六國的舊貴族們慌了——他們以為，秦國也會像周朝一樣，分封諸侯，給他們一塊地。可現在，不分封了，他們什麼也撈不到。
有人抱怨，有人罵，有人偷偷串聯。嬴政不為所動。他對李斯說︰“那些六國貴族，想分封？做夢。朕的江山，不分給任何人。天下的土地，是天下人的。誰也別想佔為己有。”
李斯猶豫了一下，說︰“陛下，不分封，宗室怎麼辦？陛下的兒子們，不給封地嗎？”
嬴政沉默了一會兒。他想起自己的兒子們——扶甦、胡亥、將閭、高、等等。他們有的賢，有的不肖。給他們封地，他們會爭；不給他們封地，他們會怨。
“李斯，”他說，“朕的兒子，不給封地。他們是皇子，不是諸侯。他們可以在咸陽住，可以在宮里住，可不能有封地。有封地，就有兵；有兵，就會亂。”
李斯跪下︰“陛下英明。”
嬴瑤听到這件事，心里有些不是滋味。她知道，父親做的是對的。可她也能理解那些皇子的心情——沒有封地，就沒有根基；沒有根基，就沒有安全感。
她去找父親，輕聲說︰“父皇，皇子們沒有封地，心里會不安。瑤兒覺得，可以給他們一些產業，比如田地、商鋪、宅院。讓他們有錢花，有飯吃，不至于怨天尤人。”
嬴政想了想，點頭︰“好。就按瑤兒說的辦。每個皇子，賜良田千畝，商鋪十間，宅院一座。不封地，不掌兵。”
詔書發下去之後，皇子們雖然還有怨言，可也不敢再鬧了。
第五節︰郡縣之利
郡縣制推行後，好處立竿見影。
第一，政令暢通。以前，朝廷的詔書發到諸侯國，諸侯王想執行就執行，不想執行就拖著。現在，郡守是朝廷任命的，不敢違抗。詔書到了郡，郡守必須執行；不執行，撤職查辦。
第二，法令統一。以前，各諸侯國各有各的法律，同樣的罪，在秦國是死罪，在齊國可能是罰款。現在，天下用同一種法律——《秦律》。百姓走到哪里，都知道什麼能做，什麼不能做。
第三，人才流動。以前，人才被諸侯國圈著，出不去。現在，天下統一了，人才可以自由流動。齊國的學者可以去楚國做官，楚國的將軍可以去趙國帶兵。天下的人才，為天下所用。
嬴政在朝堂上說︰“郡縣制，是朕這輩子做的最重要的事。比統一六國還重要。統一六國，只是把天下打下來。郡縣制，是把天下管起來。打天下容易，管天下難。郡縣制，就是管天下的法子。”
嬴瑤坐在旁邊，听著父親的話，心里很自豪。她知道，父親是對的。郡縣制，不只是秦朝的制度，也是後世兩千年的制度。從秦朝到清朝，都是郡縣制。父親開創的制度，影響了中國兩千年。
第六節︰守尉監
郡守之下，還有郡尉和郡監。
郡尉管軍事，負責地方治安、邊防、征兵。郡監管監察，負責監督郡守和郡尉，防止他們貪污腐敗、濫用職權。三個人互相制衡，誰也不專權。
嬴瑤覺得這個制度很好。她對父親說︰“父皇，守、尉、監，三個人互相看著，誰也不敢亂來。這個辦法好。瑤兒覺得，縣也應該這樣。縣令、縣尉、縣監，三個人。”
嬴政點頭︰“好。就按瑤兒說的辦。縣也設令、尉、監。”
嬴瑤又問︰“父皇，誰來監督郡監？郡監也有犯錯的時候。”
嬴政想了想，說︰“郡監由御史大夫監督。御史大夫是中央的，管全國的監察。郡監有問題，御史大夫可以查。御史大夫有問題，朕查。”
嬴瑤笑了︰“層層監督，誰也跑不掉。”
嬴政也笑了︰“對。朕就是要讓誰也跑不掉。當官，就要為百姓做事。不做事，就下去。做壞事，就殺頭。”
第七節︰縣鄉亭里
郡縣之下，還有鄉、亭、里。
十里一亭，亭有亭長。亭長管治安、郵傳、接待。十亭一鄉，鄉有三老、嗇夫、游徼。三管教風化，嗇夫管稅收，游徼管治安。鄉之上是縣，縣之上是郡，郡之上是朝廷。層層管理，井然有序。
嬴瑤對這個制度很感興趣。她問父親︰“父皇，亭長是誰任命的？”
嬴政說︰“縣里任命。亭長不是官，是吏。吏沒有俸祿，只有工錢。做得好，可以升官；做不好，回家種地。”
嬴瑤又問︰“三老呢？三老是誰？”
嬴政說︰“三老是鄉里有威望的老人。他們不拿朝廷的錢，可朝廷尊重他們。他們教百姓讀書、識字、明理。”
嬴瑤點了點頭。她覺得，這個制度很好。官是官，吏是吏，民是民。各司其職，各安其位。天下不亂。
第八節︰淳于越之諫
淳于越不甘心。
他寫了一篇長文，論述分封的好處、郡縣的壞處。文章寫得很漂亮，引經據典，文采斐然。他把文章呈給嬴政，希望嬴政能回心轉意。
嬴政看了文章，沒有說話。他把文章遞給李斯。李斯看了，冷笑︰“陛下，淳于越這是在蠱惑人心。臣建議，把他抓起來。”
嬴政搖頭︰“不用。讓他說。他說他的，朕做朕的。”
淳于越沒有被抓，可他的文章被傳開了。一些人私下議論，說淳于越說得對，分封才是正道。李斯覺得不對勁，對嬴政說︰“陛下，這些人整天議論朝政，誹謗朝廷，不殺不足以平民憤。”
嬴政想了想，說︰“不要殺。讓他們議論。議論夠了，自然就不議論了。朕不怕人議論。怕的是沒人敢議論。”
嬴瑤對父親的做法很佩服。她知道，父親不是不生氣，是能忍。能忍，才能成大事。
第九節︰郡縣之成
郡縣制推行五年後，天下大治。
百姓們習慣了郡縣制，覺得比以前好。以前在諸侯國，貴族們作威作福，百姓敢怒不敢言。現在，郡守是朝廷派來的，不敢亂來；做壞了，朝廷會換人。百姓的日子好過了。
嬴政有一次微服私訪，走進一個村莊。他問一個老農︰“老人家，你覺得現在的制度好嗎？”
老農說︰“好。以前俺們村的土地，被貴族佔了一大半。現在，貴族沒了，土地分給了俺們。俺們自己種，自己收，交完稅，剩下的都是自己的。”
嬴政又問︰“你覺得郡守怎麼樣？”
老農想了想，說︰“俺沒見過郡守。可俺知道，以前收稅，亂七八糟的，名目多得很。現在好了，就一種稅，交完就沒事了。俺覺得，郡守應該是個好人。”
嬴政笑了。他知道，百姓覺得好，才是真的好。
回到宮里，他對嬴瑤說︰“瑤兒，百姓說好。朕很高興。”
嬴瑤說︰“父皇，百姓說好，是因為您做對了。郡縣制，是對的。”
嬴政搖頭︰“不是朕對，是制度對。好的制度，能讓壞人變好；壞的制度，能讓好人變壞。朕只是定了一個好制度。”
第十節︰萬世之基
郡縣制推行十年後，嬴政站在咸陽宮的城牆上，看著腳下的咸陽城。
城很大，人很多，車水馬龍，川流不息。他知道，這座城，是這個龐大帝國的中心。從這里發出的政令，能到達天下每一個角落。
“離姬，”他對身邊的離姬說，“你看，這座城。朕在這里，管著天下。天下四十二郡，一千多個縣，幾萬個鄉，幾十萬個亭。每一個郡、每一個縣、每一個鄉、每一個亭，都听朕的。朕的政令，能到最遠的地方。”
離姬點頭︰“陛下，您做到了。”
嬴政搖頭︰“不是朕一個人做到的。是李斯、是那些郡守、縣令、亭長，是千千萬萬的官吏，一起做到的。朕只是開了個頭。”
嬴瑤站在父親身邊，拉著他的手。她已經四十歲了，可在父親面前，她還是那個小女孩。
“父皇，”她說，“郡縣制，會一直用下去嗎？”
嬴政沉默了一會兒，然後說︰“朕不知道。也許會用很久，也許會被新的制度代替。可不管用什麼制度，朕做的這件事，不會被忘記。天下人會用朕的郡縣，記著朕的名字。”
嬴瑤看著遠處的天空，那里有雲，有鳥，有太陽。她知道，父親老了。可她知道，父親做的事，會一直傳下去。一百年，一千年，一萬年。
風吹過來，帶著咸陽城千家萬戶的炊煙，帶著郡縣制下百姓的歡笑，帶著這片古老土地上千年的呼吸。嬴政站在城牆上，看著他的江山。他的江山很大，大到看不到邊。可他心里很平靜。
因為他知道，他做完了該做的事。
（第1330章•完•待續）